Judicialis Rechtsprechung

Der sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 77 Abs. 2 LV) ableitende grundsätzliche Schutz des Vertrauens gegen nachträgliche Eingriffe des Gesetzgebers in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände (sog. echte Rückwirkung) gilt auch zugunsten der Gemeinden und Gemeindeverbände, soweit ihre in Art. 49 Abs. 5 und 6 LV gewährleistete Finanzhoheit berührt ist.

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VERFASSUNGSGERICHTSHOF RHEINLAND-PFALZ IM NAMEN DES VOLKES BESCHLUSS

VGH N 18/06

In dem Normenkontrollverfahren

betreffend: Artikel 12 Abs. 2 des Ersten Landesgesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung durch Flexibilisierung landesrechtlicher Standards vom 5. April 2005 (GVBl. S. 98),

Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 23. Juni 2006 - 4 K 466/06.NW -,

hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom 5. Juli 2007, an der teilgenommen haben

Präsident des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Meyer Präsident des Oberlandesgerichts Dury Präsident des Oberlandesgerichts Bartz Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts Steppling Universitätsprofessor Dr. Dr. Merten Kreisverwaltungsdirektorin Kleinmann Präsidentin des Verwaltungsgerichts Dr. Freimund-Holler Landrätin Röhl Bürgermeister Dr. Saftig

beschlossen:

Tenor:

Artikel 12 Absatz 2 des Ersten Landesgesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung durch Flexibilisierung landesrechtlicher Standards vom 5. April 2005 (GVBl. S. 98) ist insoweit mit Artikel 77 Absatz 2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz unvereinbar und nichtig, als darin angeordnet wird, dass die Verteilung der Personalausgaben beim Revierdienst in Forstrevieren mit Körperschaftswald für die Abrechnungsjahre 2002 bis 2004 nach § 9 Absatz 2 Halbsatz 2 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes vom 15. Dezember 2000 (GVBl. S. 587) erfolgt.

A.

Das Vorlageverfahren betrifft die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Art. 12 Abs. 2 des Ersten Landesgesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung durch Flexibilisierung landesrechtlicher Standards (Erstes Standardflexibilisierungsgesetz - SFG) vom 5. April 2005 (GVBl. S. 98). Die Vorschrift ändert ab dem Jahr 2002 die Bemessungsgrundsätze der Erstattung von Personalkosten kommunaler Revierförster durch das Land; den Gemeinden mit körperschaftseigenen Forstbediensteten stehen danach geringere Ausgleichsbeträge zu.

I.

1. § 28 Abs. 2 Satz 3 Landeswaldgesetz - LWaldG - in der bis zum 11. April 2005 geltenden Fassung vom 30. November 2000 (GVBl. S. 504) verpflichtete das Land, den Körperschaften beim Revierdienst durch deren Bedienstete für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben anteilige Personalausgaben in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche zu erstatten. § 28 Abs. 4 LWaldG ermächtigte das fachlich zuständige Ministerium, das Nähere über die Erstattung der Personal ausgaben durch Rechtsverordnung zu regeln. Der auf der Grundlage dieser Norm erlassene § 9 Abs. 2 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes - LWaldGDVO - vom 15. Dezember 2000 (GVBl. S. 587) lautete:

(2) Für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben beim Revierdienst durch Bedienstete der Körperschaft erstattet das Land den Körperschaften 30 v. H. der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche für den Revierdienst, für jede Bedienstete und jeden Bediensteten der Körperschaft im Revierdienst eines Forstreviers jedoch höchstens 30 v. H. der durchschnittlichen Personalausgaben je Person.

2. Für das Jahr 2001 reduzierte das Land Rheinland-Pfalz den der Verbandsgemeinde Cochem-Land - der Klägerin des Ausgangsverfahrens - für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben beim kommunalen Revierdienst zustehenden Betrag entsprechend der Kappungsgrenze des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO. Hiergegen erhob die Verbandsgemeinde Klage. Das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße verpflichtete das Land mit Urteil vom 5. Dezember 2002 (Az.: 4 K 1429/02.NW), ihr die Personalausgaben ohne die Einschränkung des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO zu ersetzen. Die zugelassene Berufung wies das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz durch Urteil vom 9. Juli 2003 (Az.: 8 A 10429/03.OVG; auszugsweise veröffentlicht in NuR 2004, 484) mit der Begründung zurück, die personenbezogene Erstattung in Gestalt der Kappungsgrenze sei nicht von § 28 Abs. 4 LWaldG gedeckt. Diese Norm ermächtige zu einer näheren Ausgestaltung der Vorgaben des § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG, mithin nur zu einer ausschließlich flächenbezogenen Abrechnung. Die anspruchsbegrenzende Regelung des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO sei deshalb nichtig.

3. Mit Schreiben vom 30. Oktober 2003 teilte die Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd - Zentralstelle der Forstverwaltung - (im Folgenden: SGD Süd) den anspruchsberechtigten Körperschaften mit, es sei beabsichtigt, die Vorschrift des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO rückwirkend für den Abrechnungszeitraum von 2001 bis 2004 als Übergangsvorschrift gesetzlich zu regeln. Für die Jahre 2002 bis 2004 ersetzte das Land der Verbandsgemeinde Cochem-Land die Kosten für die Durchführung sonstiger forstlicher Aufgaben ohne Beschränkung auf 30 v.H. der durchschnittlichen Personalausgaben je Person. Die SGD Süd wies hierbei darauf hin, die diesbezüglichen Differenzbeträge würden nach erfolgter Änderung der Gesetzeslage zurückgefordert oder verrechnet werden. Mit Schreiben an die Anstellungskörperschaften kommunaler Bediensteter im Forstdienst vom 27. Januar 2004 bekräftigte das Ministerium für Umwelt und Forsten die Absicht, eine Übergangsvorschrift zu schaffen, nach der das bisherige Abrechnungsverfahren einschließlich der Kappungsgrenze als gesetzliche Grundlage ab dem Jahr 2001 Anwendung finden solle.

4. Am 14. September 2004 brachte die Landesregierung den Gesetzentwurf zum Ersten Standardflexibilisierungsgesetz in den rheinland-pfälzischen Landtag ein (LT-Drucks. 14/3407). Dessen Artikel 12 Abs. 2 lautete:

Die Verteilung der Personalausgaben beim Revierdienst in Forstrevieren mit Körperschaftswald erfolgt für die Abrechnungsjahre 2001 bis 2004 nach § 9 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes (LWaldGDVO) vom 15. Dezember 2000 (GVBl. S. 587, BS 790-1-1). Für das Abrechnungsjahr 2001 findet die Regelung "für jede Bedienstete oder jeden Bediensteten der Körperschaft im Revierdienst eines Forstreviers jedoch höchstens 30 v.H. der durchschnittlichen Personalausgaben je Person" des § 9 Abs. 2 LWaldGDVO keine Anwendung.

Der Innenausschuss stimmte dem Entwurf mit der Maßgabe zu, dass in Art. 12 Abs. 2 Satz 1 SFG die Zahl "2004" durch die Zahl "2005" ersetzt wird (LT-Drucks. 14/3923). In dieser Fassung verabschiedete der Landtag das Gesetz in seiner Sitzung vom 16. März 2005 (Plenarprotokoll 14/90, S. 6021), welches am 11. April 2005 (GVBl. S. 98) verkündet wurde und gemäß Art. 15 SFG am darauf folgenden Tag in Kraft trat.

5. Durch Schreiben vom 8. November 2005 verrechnete die SGD Süd die der Verbandsgemeinde Cochem-Land im Jahr 2005 zu gewährende Abschlagszahlung mit den für die Jahre 2002 bis 2004 nur unter Vorbehalt geleisteten Beträgen. Hiergegen erhob die Verbandsgemeinde Klage.

II.

Mit Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 23. Juni 2006 hat das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße dem Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob die Regelung in Art. 12 Abs. 2 SFG mit Art. 77 der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV - zu vereinbaren ist.

Die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Art. 12 Abs. 2 SFG sei entscheidungserheblich. Im Falle der Ungültigkeit der Norm stehe der Klägerin ein höherer Abschlagsbetrag zu. Art. 12 Abs. 2 SFG beinhalte eine echte Rückwirkung, die weder durch zwingende Gründe des Gemeinwohls noch durch ein fehlendes schutzwürdiges Vertrauen gerechtfertigt sei. Das in Art. 77 LV verankerte Rechtsstaatsprinzip schütze auch Gemeinden vor rückwirkenden Gesetzen. § 28 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 4 LWaldG seien nicht unklar oder verworren gewesen, so dass es keiner rückwirkenden Klärung bedurft habe. Allerdings könne sich der Rechtsbetroffene nicht auf den durch eine ungültige Norm erzeugten Rechtsschein verlassen. Das Vertrauen der Erstattungsberechtigten habe jedoch nicht auf der vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz für nichtig erklärten Norm des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO, sondern auf § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG und § 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO gegründet. Zwar könne schon der Rechtsschein der Gültigkeit einer später aufgehobenen Regelung das Vertrauen auf die wirkliche Rechtslage ausschließen. Hiervon unterscheide sich der vorliegende Fall jedoch dadurch, dass durch das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 9. Juli 2003 eine umfassende Klärung herbeigeführt worden sei. § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO habe damit keinen Rechtsschein der Gültigkeit mehr entfalten können. Die Hinweise der SGD Süd auf die beabsichtigte rückwirkende Neuregelung hätten die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Gemeinden nicht entfallen lassen.

III.

Zu der Vorlage haben der Landtag Rheinland-Pfalz, das Ministerium der Justiz für die Landesregierung, die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände und die Klägerin des Ausgangsverfahrens Stellung genommen.

1. Der Landtag Rheinland-Pfalz führt aus, Art. 12 Abs. 2 SFG ordne mit der nachträglichen Reduzierung der Erstattungsbeträge eine echte Rückwirkung an. Das Rechtsstaatsprinzip entfalte seine verfassungsrechtliche Schutzwirkung auch zugunsten kommunaler Gebietskörperschaften. Die Nichtigkeit des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO sei jedoch erst durch das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Juli 2003 festgestellt worden. Für die davor liegende Zeit gebe es kein Vertrauen auf die Unwirksamkeit der Kappungsgrenze. Auch danach habe sich kein schutzwürdiges Vertrauen bilden können. Die Gemeinden hätten mit einer rückwirkenden Neuregelung rechnen müssen, weil die Nichtigkeit der verordnungsrechtlichen Bestimmung lediglich auf einem Überschreiten des gesetzlichen Ermächtigungsrahmens und damit auf einem formellen, durch den Normgeber jederzeit auch rückwirkend heilbaren Fehler beruht habe. § 28 Abs. 4 LWaldG ermächtige dazu, das Nähere zur Erstattung der Personalausgaben durch Verordnung zu regeln. Der Gesetzgeber habe dies durch § 9 LWaldGDVO entschieden geglaubt, jedoch nach der Feststellung der Teilnichtigkeit der Vorschrift als nicht geregelt vorgefunden. In dieser Situation verbiete der Vertrauensschutz eine rückwirkende Neuregelung erst von dem Zeitpunkt an, in dem die Betroffenen davon ausgehen dürften, dass es bei der festgestellten Ungültigkeit verbleibe. In der zwischen dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz und der Verabschiedung des Gesetzes liegenden Zeitspanne von 20 Monaten habe sich ein solches Vertrauen nicht bilden können.

2. Nach Ansicht des Ministeriums der Justiz beinhaltet Art. 12 Abs. 2 SFG eine echte Rückwirkung. Kommunale Gebietskörperschaften seien jedoch nicht in gleicher Weise wie der Staatsbürger gegen rückwirkende gesetzliche Regelungen geschützt. Neben der Anknüpfung an das objektive Prinzip der Rechtstaatlichkeit finde das Rückwirkungsverbot seine Verankerung auch in den Grundrechten. Juristische Personen des öffentlichen Rechts könnten jedoch grundsätzlich nicht Inhaber materieller Grundrechte sein. Das Vertrauen von Gemeinden in eine gesetzliche Regelung sei deshalb nur dann schutzwürdig, wenn ihr durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV geschützter Selbstverwaltungsbereich betroffen sei. Art. 12 Abs. 1 SFG tangiere die Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung. Hieraus könne ein schutzwürdiges Vertrauen der Gemeinde jedoch nur so weit anerkannt werden, als die für die übernommenen Aufgaben anfallenden Kosten nicht mehr in angemessenem Umfang erstattet würden. Trotz der Kappungsgrenze des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO sei jedoch gewährleistet, dass die der Körperschaft entstehenden Personalaufwendungen für die sonstigen forstlichen Aufgaben abgedeckt seien. Ein Vertrauen darauf, dass der darüber hinausgehende Kostenersatz unangetastet bleibe, sei nicht schützenswert. Dessen ungeachtet ersetze Art. 12 Abs. 2 SFG eine sachgerechte, lediglich an einem formellen Fehler leidende Regelung. Die hierdurch rückwirkend in Kraft gesetzte Kappungsgrenze stelle sicher, dass sich die Kostenerstattung auf die tatsächlich entstehenden Personalkosten beschränke. Ein schutzwürdiges Vertrauen habe sich darüber hinaus erst ab der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz entwickeln können. Ihm stehe jedoch entgegen, dass die Gebietskörperschaften bereits unter dem 30. Oktober 2003 auf die beabsichtigte rückwirkende Neuregelung hingewiesen worden seien.

3. Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Rheinland-Pfalz und die Klägerin des Ausgangsverfahrens teilen die rechtliche Einschätzung des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße.

B.

Die Vorlage ist zulässig.

Gemäß Art. 130 Abs. 3 LV, § 24 Abs. 2 Landesgesetz über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - muss das Gericht in seiner Begründung angeben, inwiefern die Entscheidung des Gerichts von der Gültigkeit des Landesgesetzes abhängig und mit welcher Vorschrift der Landesverfassung es unvereinbar ist. Das Verwaltungsgericht hat die Entscheidungserheblichkeit der Geltung des Art. 12 Abs. 2 SFG hinsichtlich der Abrechnungsjahre 2002 bis 2004 dargestellt und die Verfassungsmäßigkeit unter Einbeziehung der hierzu ergangenen Rechtsprechung verneint. Die Vorlage entspricht damit Art. 130 Abs. 3 LV und § 24 Abs. 2 VerfGHG.

C.

Art. 12 Abs. 2 SFG ist insoweit mit Art. 77 Abs. 2 LV unvereinbar und nichtig, als darin für die Jahre 2002 bis 2004 der den Kommunen gemäß § 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO zustehende flächenbezogene Erstattungsbetrag auf 30 v.H. der durchschnittlichen Personalausgaben je Person beschränkt wird. Die Vorschrift beinhaltet insoweit eine echte Rückwirkung (I.). Die dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen für eine solche Rückwirkung gezogenen Grenzen gelten auch gegenüber Gemeinden und Gemeindeverbänden, soweit sie in ihren Selbstverwaltungsrechten betroffen sind (II.). Diese Grenzen sind vorliegend nicht gewahrt (III.).

I.

Die verfassungsrechtliche Beurteilung des Art. 12 Abs. 2 SFG bestimmt sich nach den Regeln über die Rückwirkung von Rechtsnormen (1.). Die Vorschrift ändert die vor dem Zeitpunkt ihres Inkrafttretens geltende Rechtslage (2.). Sie beinhaltet für den Abrechnungszeitraum 2002 bis 2004 eine echte, für das Jahr 2005 hingegen eine unechte Rückwirkung (3.).

1. Bei der verfassungsrechtlichen Bewertung rückwirkender Regelungen ist zu unterscheiden, ob es sich um eine echte oder eine unechte Rückwirkung handelt. Eine - verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässige - echte Rückwirkung setzt voraus, dass ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Eine unechte Rückwirkung hingegen liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet; sie ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig (vgl. BVerfGE 95, 64 [86]).

2. Art. 12 Abs. 2 SFG bestimmt, dass die Verteilung der Personalausgaben beim Revierdienst - und folglich ihre Erstattung - für die Abrechnungsjahre 2001 bis 2005 nach § 9 LWaldGDVO und damit auch nach dessen Absatz 2 Halbsatz 2 erfolgt, wobei die Kappungsgrenze für das Abrechnungsjahr 2001 keine Anwendung finden soll. Damit ändert die Vorschrift die bis zum 12. April 2005 geltende Gesetzeslage. Zwar ist sie gemäß Art. 15 SFG erst zu diesem Zeitpunkt in Kraft getreten. Sie entfaltet jedoch bereits für den davor liegenden Zeitraum Wirkung, indem sie anordnet, dass für diesen die Erstattungsbeträge neu zu berechnen sind.

Hierin liegt eine nachträgliche Änderung, auch wenn § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO bereits am 1. Januar 2001 in Kraft gesetzt wurde. Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 110 Abs. 1 Satz 1 LV bedurfte der Erlass dieser Rechtsverordnung einer gesetzlichen Ermächtigung. Der Verordnungsgeber war aufgrund der ihm hierdurch gezogenen Grenzen gebunden; er durfte keine darüber hinausgehenden Bestimmungen erlassen (vgl. BVerfGE 42, 374 [387 f.]; 101, 1 [37 ff.]). Der Verstoß hiergegen führte zur Nichtigkeit der Vorschrift mit Wirkung ex tunc: Die personenbezogene Abrechnung in Gestalt der Kappungsgrenze war nicht von der Ermächtigungsnorm des § 28 Abs. 4 LWaldG gedeckt; sie widersprach der in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG angeordneten flächenbezogenen Erstattung und war deshalb nichtig (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. Juli 2003, 8 A 10429/03.OVG).

3. Für die Jahre 2002 bis 2004 greift Art. 12 Abs. 2 SFG damit in abgewickelte Tatbestände ein. Gemäß § 10 LWaldGDVO werden die Beträge nach § 28 Abs. 2 LWaldG (kalender-)jährlich zum 1. April des Folgejahres abgerechnet. Für den vorgenannten Zeitraum war folglich mit dessen Abschluss der Anspruch der Gemeinden auf eine ungeminderte Erstattung entstanden. Art. 12 Abs. 2 SFG ist erst nach diesem Zeitpunkt, nämlich am 12. April 2005, in Kraft getreten. Indem er den Umfang der Ausgleichszahlungen nachträglich mindert, erfüllt er somit die Voraussetzungen einer echten Rückwirkung. Für 2005 war der Abrechnungstatbestand hingegen noch nicht abgeschlossen, so dass insoweit lediglich eine unechte Rückwirkung vorliegt.

II.

Rechtsstaatlichkeit in dem von Art. 77 Abs. 2 LV verbürgten Sinne bedeutet vorrangig auch Schutz des Vertrauens in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der Rechtsordnung. Die nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung daraus folgende nur eingeschränkte Zulässigkeit rückwirkend belastender Rechtsnormen (s. o. unter C. I. 1.) gilt auch zugunsten der Adressaten des § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG und des § 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO. Dem steht nicht entgegen, dass Begünstigte dieser Vorschriften juristische Personen des öffentlichen Rechts sind (vgl. § 28 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 3 Abs. 6, § 2 Nr. 2 LWaldG). Ob für juristische Personen des öffentlichen Rechts der Grundsatz des Vertrauensschutzes allgemein gilt, kann hier dahinstehen (vgl. i. Ü. zu deren Grundrechtsfähigkeit BVerfG [1. Kammer des 2. Senats], DVBl. 2007, 901; Schnapp, in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, Bd. II, § 52). Jedenfalls Gemeinden und Gemeindeverbände können sich gegenüber dem Landesgesetzgeber hierauf - und damit auch auf das Rückwirkungsverbot - berufen, wenn und soweit sie durch ein rückwirkendes Gesetz in ihrer durch Art. 49 Abs. 5 und 6 LV geschützten Finanzhoheit betroffen werden.

1. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 77 Abs. 2 LV) folgende grundsätzliche Rückwirkungsverbot schützt zwar in erster Linie die mit den Grundrechten verbürgte Freiheit des Einzelnen. Es ist indessen nicht auf den Schutzbereich der Individualgrundrechte beschränkt. Eine echte Rückwirkung muss sich vielmehr auch außerhalb dieser Grundrechte an den elementaren rechtsstaatlichen Grundsätzen insbesondere des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit messen lassen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Verfassung einem Hoheitsträger eine eigenständige und unabhängige Stellung zuweist, die hinsichtlich der durch das Rechtsstaatsprinzip geschützten Interessen der eines Grundrechtsträgers vergleichbar ist und die deshalb aufgrund der Vorgaben der Verfassung auch gleichwertigen Schutz genießt.

2. Das in Art. 49 LV garantierte Selbstverwaltungsrecht weist den Gemeinden und Gemeindeverbänden eine solche Stellung zu. Die Gewährleistung sichert einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der ihn betreffenden Geschäfte zu (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 27, 231 [235 f.]; 32, 251 [258]).

Diese verfassungsrechtlich herausgehobene Stellung bedarf der Absicherung durch die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Das gilt jedenfalls im Blick auf eine der wesentlichsten Ausprägungen des Selbstverwaltungsrechts, die in Art. 49 Abs. 5 und 6 LV geregelte kommunale Finanzhoheit, welche den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens einräumt und ihnen eine angemessene Finanzausstattung verbürgt (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [68]; 32, 251 [269 f.]). Gerade in finanzieller Hinsicht erfordert deshalb die gemeindliche Selbstverwaltung Planungssicherheit. Nur dann, wenn die Kommunen nicht befürchten müssen, dass ihnen nachträglich die Grundlagen ihres Handelns entzogen und damit ihre Dispositionen entwertet werden, können sie ihre Aufgaben eigenverantwortlich wahrnehmen. Daher genießen sie Vertrauensschutz und können sich auf das Rückwirkungsverbot berufen, wenn sie in diesem Sinn in ihren Selbstverwaltungsrechten betroffen sind.

3. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der rückwirkenden Änderung forstrechtlicher Erstattungsvorschriften bestimmt sich somit anhand der in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze über die Verfassungsmäßigkeit rückwirkender Rechtsnormen. Dem steht nicht entgegen, dass der Revierdienst, dessen Kostentragung § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG regelt, nicht zu den freien Selbstverwaltungsaufgaben zählt, sondern die Gemeinden ihn gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 LWaldG als Auftragsangelegenheit durchführen. Auch insoweit dürfen nachträgliche Änderungen der finanziellen Ausstattung der Kommunen nur unter Wahrung des Vertrauensschutzes erfolgen. Dies ergibt sich aus der Verpflichtung des Landes gemäß Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV, den Gemeinden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel zu sichern. Die Vorschrift beinhaltet eine einheitliche Finanzgarantie und geht vom Grundsatz einheitlicher Aufgabenerfüllung und einheitlicher Ausgleichsleistung aus (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [71, 73]; 29, 75 [81]; 33, 66 [69 f.]). Sie schließt deshalb nicht aus, dass je nach Finanzlage staatliche Auftragsangelegenheiten aus eigenen Einnahmequellen der Gemeinden oder umgekehrt Selbstverwaltungsangelegenheiten aus staatlichen Finanzzuweisungen finanziert werden (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [71]). Damit berühren rückwirkende Kürzungen der Mittelzuweisung den Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie unabhängig davon, ob sie den Bereich der Auftrags- oder der freien Selbstverwaltungsangelegenheiten betreffen.

4. Die verfassungsrechtliche Notwendigkeit der Einbeziehung der Gemeinden in den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz und das aus ihm resultierende Rückwirkungsverbot sowie dessen Erstreckung auf Erstattungszahlungen im Bereich der Auftragsverwaltung wird bestätigt durch die am 25. Juni 2004 (GVBl. S. 321) - und damit vor Erlass des Ersten Standardflexibilisierungsgesetzes - in Kraft getretene Vorschrift des Art. 49 Abs. 5 Satz 1 LV. Danach hat das Land, wenn es den Gemeinden die Erfüllung öffentlicher Aufgaben überträgt, gleichzeitig Bestimmungen über die Kosten zu treffen. Ziel dieser Regelung ist es, die kommunale Finanzsituation sowie das Miteinander von Land und Kommunen verlässlicher und stetiger zu gestalten. Durch das Konnexitätsprinzip soll gesichert werden, dass die von der staatlichen Aufgabenzuweisung betroffenen Kommunen die realistische Möglichkeit haben, durch zumutbare eigene Anstrengungen, insbesondere durch einen wirtschaftlichen und sparsamen Gesetzesvollzug, zu einem vollständigen Ausgleich der Mehrbelastungen zu gelangen (vgl. LT-Drucks. 14/3016 S. 1, 3). Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat dies als unerlässlich zur Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung erachtet (vgl. Abg. Schneiders, Plenarprotokoll 14/73 vom 26. Mai 2004, S. 4876; Abg. Schweitzer, ebd., S. 4877) und hierdurch erneut zum Ausdruck gebracht, dass das Prinzip des Vertrauensschutzes auch im Verhältnis des Landes zu den Kommunen, und zwar auch hinsichtlich der Auftragsangelegenheiten, Geltung beansprucht.

III.

Soweit Art. 12 Abs. 2 SFG für den Erstattungszeitraum von 2002 bis 2004 eine echte Rückwirkung anordnet, sind deren verfassungsrechtliche Voraussetzungen (1.) nicht erfüllt; sie ist weder aufgrund fehlenden Vertrauensschutzes (2.) noch wegen überragender Belange des Gemeinwohls (3.) gerechtfertigt. Die darin gleichfalls enthaltene unechte Rückwirkung für das Abrechnungsjahr 2005 begegnet hingegen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (4.).

1. Zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips zählt die Rechtssicherheit, die in erster Linie Vertrauensschutz - d. h. das Vertrauen in den Bestand von Rechtsnormen bis zu ihrer ordnungsgemäßen Aufhebung - bedeutet (vgl. BVerfGE 18, 429 [439]; 23, 12 [32]). Eine echte Rückwirkung ist deshalb verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Im Grundsatz des Vertrauensschutzes findet das Rückwirkungsverbot aber nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze. Es gilt dort nicht, wo sich ausnahmsweise kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Das ist namentlich dann der Fall, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war, dass eine rückwirkende Klärung erwartet werden musste. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht mit dem Fortbestand der Regelungen rechnen konnten oder wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern (vgl. BVerfGE 88, 384 [404] m.w.N.).

2. Für die das Abrechnungsjahr 2002 betreffende Änderung erstattungsrechtlicher Vorschriften sind die Voraussetzungen der in der Rechtsprechung zur Frage der Zulässigkeit einer echten Rückwirkung entwickelten Fallgruppen nicht erfüllt; weder der Widerspruch zwischen flächen- und personenbezogener Abrechnung (a) noch überragende Gründe des Gemeinwohls oder ein zu erwartender Wegfall der bisher geltenden Regelung (b) vermögen eine echte Rückwirkung zu rechtfertigen.

a) Das Vertrauen des Betroffenen auf den Fortbestand der Rechtslage ist grundsätzlich nicht schützenswert, wenn sie unklar ist. In diesen Fällen kann es das Rechtsstaatsprinzip selbst erfordern, dass Rechtssicherheit und Gerechtigkeit durch eine klärende Regelung rückwirkend hergestellt werden (vgl. BVerfGE 30, 367 [388]). Eine solche mehrdeutige Rechtslage bestand aufgrund des Widerspruchs der Erstattungsregelungen in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG und § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO bis zur Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Juli 2003, 8 A 10429/03.OVG (aa). Mit diesem Urteil führte das Gericht jedoch eine Klärung herbei, die weder zu einer Regelungslücke noch zu einer der Intention des Gesetzgebers zuwiderlaufenden Rechtslage führte; vielmehr wurde hierdurch dessen Willen gerade Geltung verschafft, weshalb er nicht berechtigt gewesen ist, nunmehr eine diesem widersprechende rückwirkende Regelung zu erlassen (bb).

aa) Der Widerspruch zwischen der in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG angeordneten rein flächenbezogenen Berechnung des Ausgleichsanspruchs der Gemeinden und der Kappungsgrenze des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO bewirkte bis zum Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Juli 2003 eine Rechtsunsicherheit über die Höhe der den Körperschaften zustehenden Erstattung. Vorher konnten die betroffenen Kommunen nicht auf die Ungültigkeit des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO vertrauen (s. a. BVerfG [2. Kammer des 1. Senats], NVwZ-RR 2007, 433 [434]). Das Oberverwaltungsgericht hat sich eingehend mit der Reichweite der Ermächtigungsnorm in § 28 Absatz 4 LWaldG, mit der Entstehungsgeschichte der Vorschrift und den Zielen des Landeswaldgesetzes sowie den Auswirkungen unterschiedlicher Erstattungsmodelle auseinandergesetzt. Demnach war die Einführung der Kappungsgrenze nicht so offensichtlich rechtswidrig, dass sich die Betroffenen seit jeher auf deren Unwirksamkeit hätten verlassen können (vgl. hierzu: BVerfGE 7, 89 [93]). Hinzu kommt, dass Vertrauen in die Ungültigkeit einer Norm generell nicht schutzwürdig ist (vgl. BVerwGE 66, 116 [122]; 75, 262 [271]). Die Entscheidung über deren Wirksamkeit ist den Gerichten anvertraut. Der Betroffene muss damit rechnen, dass diese seine Auffassung nicht teilen, und seine wirtschaftlichen Dispositionen deshalb vorsorglich so treffen, als sei die Vorschrift gültig. Auf ihre Nichtigkeit kann sich der Adressat erst dann verlassen, wenn sie in einem rechtskräftigen Urteil ausgesprochen wurde (vgl. OVG Rh-Pf, AS 13, 142 [143 und 145]).

bb) Mit der obergerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit und damit Nichtigkeit des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO war dieser Zustand der Rechtsunsicherheit jedoch beendet. Ab diesem Zeitpunkt mussten die von § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG erfassten Gemeinden nicht mehr mit einer rückwirkenden Neuregelung des Erstattungsrechts durch den Gesetzgeber rechnen.

Zwar kann das Vertrauen auf die wirkliche Rechtslage schon durch den Rechtsschein der Gültigkeit, den die noch nicht ausdrücklich aufgehobene Norm erzeugt, ausgeschlossen werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn die angegriffene Regelung an sich sachgerecht erscheint und ihr lediglich Bedenken formeller Art entgegenstehen. Der Gesetzgeber ist insoweit nicht gehindert, den formellen Fehler - auch rückwirkend - zu beseitigen (vgl. OVG Rh-Pf, AS 29, 13 [15]; BVerfGE 22, 330 [348]). Die dem zu Grunde liegende Rechtfertigung - der Schutz des gesetzgeberischen Gestaltungswillens - ist jedoch durch die Nichtigkeit des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO gerade nicht betroffen. Sie schuf keine Regelungslücke, die der Intention des Gesetzgebers zuwiderlief. Auch führte sie nicht dazu, dass Normadressaten, die auf jeden Fall mit einer Belastung rechnen mussten, allein aufgrund eines formellen Fehlers hiervon frei wurden oder in den Genuss von Vergünstigungen kamen, die ihnen nach dem erkennbaren gesetzgeberischen Willen nicht zustehen sollten (vgl. hierzu: BVerfGE 22, 330 [348]; BVerwGE 67, 129 [131 f.]). Vielmehr war die Unwirksamkeit der Kappungsgrenze die Konsequenz des parlamentarischen Willens, wie er in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG zum Ausdruck kam. Dadurch, dass dieser Intention mit dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Geltung verschafft wurde, entstand gerade keine Situation, in der der Gesetzgeber geregelt geglaubte Verhältnisse aufgrund gerichtlicher Entscheidung nicht oder anders geregelt vorgefunden hat und in der die Gemeinden und Gemeindeverbände mit einer rückwirkenden Einschränkung der Erstattungsansprüche durch das Parlament rechnen mussten (s. a. BVerfGE 7, 89 [94]). Vielmehr durften sie nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts darauf vertrauen, dass die Abrechnung für den zurückliegenden Zeitraum allein anhand des § 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO erfolgen würde.

b) Die rückwirkende Neuregelung des Erstattungsrechts ist schließlich auch nicht durch überragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Soweit die Wiedereinführung der Kappungsgrenze des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO damit begründet wird, eine rein flächenbezogene Betrachtung führe bei großen Forstrevieren zu einer Erstattung, die der gesetzgeberischen Wertung des Verhältnisses der forstbetrieblichen zu den sonstigen Aufgaben von 70:30 widerspreche, hat diese Überlegung keinen Niederschlag in § 28 LWaldG gefunden. In dessen Absatz 2 Satz 3 hat der Normgeber vielmehr festgelegt, dass die anteiligen Personalausgaben in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche, mithin ausschließlich flächenbezogen erstattet werden sollen. Der Umstand allein, dass die erlassene Vorschrift in Einzelfällen einen zusätzlichen Regelungsbedarf auslöst, der rechtlich nicht geboten, aber vom Parlament nachträglich als notwendig erachtet wird, berechtigt den Gesetzgeber nicht zu einer Nachbesserung durch Eingriff in abgeschlossene Sachverhalte. Dies führte andernfalls dazu, den Ermächtigungsmissbrauch des Verordnungsgebers zu Lasten der Gesetzesadressaten nachträglich zu prämieren.

Die gesetzgeberische Anordnung einer rein flächenbezogenen Abrechnung führt auch zu keinem Rechtszustand, der im Interesse des Gemeinwohls nicht hinzunehmen oder dessen Sachwidrigkeit so evident ist, dass die betroffenen Körperschaften nicht auf seinen Fortbestand hätten vertrauen dürfen. Dies gilt selbst unter Zugrundelegung eines Verhältnisses der forstbetrieblichen und der sonstigen forstlichen Aufgaben von 70:30. Eine Abrechnung allein nach dem Hektarsatz bewirkt zwar, dass bei einem Teil der Kommunalreviere mit Revierdienst durch körperschaftliche Bedienstete der Erstattungsbetrag mehr als 30 v.H. beträgt. So erhält die Klägerin des Ausgangsverfahrens danach für die Jahre 2002 bis 2004 statt 212.491,16 € (= 30 v.H. der Personalkosten pro Bediensteter) 268.249,77 € erstattet, mithin 37,87 v.H. der Personalkosten. Bezogen auf alle kommunalen Reviere mit körperschaftlichem Revierdienst führt jedoch eine flächenbezogene Berechnung - beispielsweise unter Zugrundelegung der für das Jahr 2001 geltenden Sätze - zu einem durchschnittlichen Kostentragungsverhältnis zwischen Land und Körperschaften von 67:33. Dieser Unterschied gegenüber dem Anteil der Aufgaben am Revierdienst ist eher geringfügig und liegt innerhalb der Bandbreite hinnehmbarer Folgenabweichung. Die Entscheidung für eine Pauschalierung der Erstattung und gegen eine "Spitzabrechnung" beinhaltet stets die Möglichkeit, dass im Einzelfall der zu erstattende Betrag über dem der Aufwendungen liegt. Dies allein führt deshalb seitens des Erstattungsberechtigten nicht dazu, dass er mit einer rückwirkenden Neuregelung rechnen muss.

Schließlich begegnet eine rückwirkende Korrektur der im Nachhinein als nicht sachgerecht empfundenen Abrechnungsvorschriften unter Berufung auf das Gemeinwohl vorliegend auch deshalb verfassungsrechtlichen Bedenken, weil die Änderung nur für einen Teil der waldbesitzenden Körperschaften erfolgt, nämlich für diejenigen, die den Revierdienst durch eigene Bedienstete durchführen. Neben diesen gibt es jedoch auch Körperschaften, die den Revierdienst durch staatliche Bedienstete verrichten lassen. Auch hier hat der Verordnungsgeber das Verhältnis der forstbetrieblichen zu den sonstigen forstlichen Aufgaben mit 70:30 festgelegt, weshalb § 9 Abs. 1 LWaldGDVO die Körperschaft verpflichtet, dem Land 70 v.H. der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar, für jeden Bediensteten jedoch höchstens 70 v.H. der durchschnittlichen Ausgaben je Person, zu erstatten. Diese Regelung führt in der Praxis zu einem durchschnittlichen Kostentragungsverhältnis von 61:39 (vgl. Vermerk des Ministeriums für Umwelt und Forsten vom 7. Oktober 2004, S. 4; Protokoll der Besprechung des Ministeriums für Umwelt und Forsten mit dem Gemeinde- und Städtebund vom 25. November 2003, S. 2), mithin zu einem Verhältnis, welches erheblich stärker von der Gewichtung der Aufgabenanteile abweicht als eine rein flächenbezogene Abrechnung im körperschaftlichen Revierdienst. Diesen Teil der Kostenerstattung hat der Gesetzgeber dennoch keiner Neuregelung zugeführt. Dies aber widerspricht der Annahme einer unhaltbaren Erstattungssituation im Bereich des Revierdienstes durch kommunale Bedienstete, die (nur) dort aus überragenden Gründen des Gemeinwohls eine rückwirkende Neuregelung erforderlich machte.

3. Durften Gemeinden und Gemeindeverbände folglich darauf vertrauen, dass der Gesetzgeber den Erstattungsanspruch für die Jahre 2001 und 2002 nicht rückwirkend neu regelt, so ist die Schutzwürdigkeit dieses Vertrauens auch in den Jahren 2003 und 2004 nicht entfallen. Insbesondere war die Ankündigung einer Neuregelung des Erstattungsrechts durch die SGD Süd, wie sie erstmals mit Schreiben vom 30. Oktober 2003 erfolgte, und durch das Ministerium für Umwelt und Forsten nicht geeignet, den Vertrauensschutz entfallen zu lassen. Zwar ist eine echte Rückwirkung ausnahmsweise zulässig, wenn die Betroffenen im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht mit dem Fortbestand des geltenden Rechts rechnen durften. Die SGD Süd und das Ministerium konnten jedoch keine für den Gesetzgeber verbindlichen Erklärungen abgeben. Darüber hinaus entfällt das Vertrauen in den Fortbestand einer Vorschrift erst mit dem parlamentarischen Beschluss zu deren Neuregelung (vgl. BVerfGE 95, 64 [87]). Der rheinland-pfälzische Landtag hat das Standardflexibilisierungsgesetz am 16. März 2005 und damit erst nach Abschluss des Abrechnungsjahres 2004 beschlossen.

4. Keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen hingegen, soweit Art. 12 Abs. 2 SFG die Kappungsgrenze für das Jahr 2005 einführt. Die unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, sofern nicht der Schutz des Vertrauens des Gesetzesadressaten ausnahmsweise Vorrang vor den verfolgten Gesetzeszielen hat (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 29, 23 [42]). Anhaltspunkte für einen derart überwiegenden Vertrauensschutz der Gemeinden sind vorliegend nicht ersichtlich.

Ende der Entscheidung